Нормативно-правовое регулирование космической деятельности является ключевым элементом обеспечения стабильного развития космонавтики. В США первый закон о космической деятельности был принят в год запуска первого американского спутника и с небольшими поправками действует до сих пор. Национальные законы, регулирующие различные аспекты космической деятельности, приняты также в Англии, Швеции, Италии, Японии. В СССР законодательное регулирование космической деятельности практически отсутствовало. Управление космической деятельность осуществлялось жестким администрированием, принятием решений и введением правил вышестоящими инстанциями. С принятием в СССР закона о предприятиях такая практика стала непригодной и система управления космической деятельности стала на глазах распадаться.
Последний удар действующая тогда система получила в августе 1991 г. Тогда единовременно были ликвидированы ЦК КПСС, Государственная комиссия Кабинета министров СССР по военно-промышленным вопросам (ВПК) и Минобщемаш — вся управленческая вертикаль. В отсутствии какого-либо законодательного регулирования такое положение быстро привело бы к свертыванию всей космической программы. Однако, 24 февраля 1992 года Президент Российской Федерации принимает Указ N 185 «О структуре управления космической деятельностью в Российской Федерации».
Этим указом, который стал первым в России нормативным документом по космосу, было создано Российское космическое агентство, как орган федеральной исполнительной власти, ответственный за осуществление космической деятельности, формируются основные принципы управления космонавтикой в новых условиях.
Можно сказать, что этот указ был российским микроаналогом закона США по аэронавтике и исследованию космического пространства 1958 года. Однако одного указа было явно недостаточно. Генеральный директор Российского космического агентства Ю. Н. Коптев на коллегии РКА в апреле 1993 года говорил: «Важнейшей составляющей космической деятельности... является ее нормативно-правовое обеспечение... В России, осуществляющей крупномасштабные программы исследовании и освоении космоса, до сих пор практически отсутствует национальное законодательство, отсутствуют законы общего основополагающего характера, регламентирующие политику в области космоса, многие аспекты космической деятельности».
6 октября 1993 г. вступил в силу Закон Российской Федерации «О космической деятельности», разработанный специалистами Институтом космической политики и ставший центральным нормативным актом в структуре законодательного регулирования космической деятельности. Закон создавал правовую основу для осуществления российской космической программы и содержал ряд норм регулирующих
Принятая в том же году Конституция отнесла космическую деятельность к ведению Российской Федерации. Это означает, что основные решения по регламентации космической деятельности принимаются на федеральном уровне, а не на уровне субъектов Федерации. В соответствии с этим, вопросы, связанные с осуществлением космической деятельности, регулируются документами федеральной законодательной и исполнительной власти России, а также международными соглашениями, подписанными Россией и ранее СССР.
Сегодня в Российской Федерации нормативная база космической деятельности складывается из значительного числа документов различного уровня, регламентирующих деятельность государственных органов власти, предприятий различных форм собственности, а также граждан России. Общее число документов различного уровня, в которых затрагиваются вопросы космической деятельности, достигает на сегодняшний день около 400. Из этого числа только около 30 составляют законодательные акты, а основная масса решений по регулированию космической деятельности приходится на документы исполнительной власти.
Тематически все эти документы могут быть разбиты на 17 разделов, как это сделано в единственной в России компьютерной базе документов по космической деятельности, поддерживаемой Институтом космической политики:
Следует отметить, что большинство из нормативных правовых актов не относятся прямо к космической деятельности и содержат только 1–2 нормы, касающиеся ее регулирования. Это, в частности, Федеральные законы о бюджете, которые определяют размер ежегодных ассигнований на государственные космические программы и таким образом выступают в качестве основного средства повседневного регулирования космической деятельности.
Еще два любопытных примера.
Закон Российской Федерации «О космической деятельности» 1993 года решал наиболее наболевшие вопросы нормативно-правового регулирования космической деятельности и давал основу для развития национального космического права по конкретным направлениям.
Однако, 4 октября 1996 г. Государственной Думой был принят Федеральный Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации „О космической деятельности“», имевший дерегулирующий характер.
Разработанные в Комитете Государственной Думы по геополитике поправки снимают ряд норм, существовавших в первой редакции закона, таких как запрет на осуществление взрывов в космосе или ограничения на участие организаций с иностранным капиталом в Федеральной космической программе. Были сняты сами упоминания о Федеральной космической программе и о Российском космическом агентстве. Взамен остались слова о безымянном «федеральном органе исполнительной власти по космической деятельности».
То есть если раньше было четко зафиксировано, какое ведомство занимается национальной космической программой, то теперь можно при желании «пристегнуть» ее к любому федеральному министерству.
Сняты и требования о необходимости информирования общественности о космической деятельности в России. В 1997 г. в Комитете Государственной Думы по геополитике разрабатывался законопроект о «О коммерческой космической деятельности» (внесен депутатом Государственной Думы Бученковым Е. В., принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении 9 апреля 1997 г.).
Этот законопроект практически не содержал каких-либо правовых норм, а те нормы, которые в нем были, вступали в противоречие с российским законодательством и вызвали резкую критику заинтересованных организаций. Например, в отзыве Президента Российской Федерации говорилось об «отсутствии предмета регулирования» законопроекта.
В настоящее время законопроект переименован и работа над ним продолжается. Тем не менее, ни темпы законотворческой работы в области нормативно-правового регулирования космической деятельности, ни ее качество, нельзя признать удовлетворительными. Здесь налицо явная ошибка с выбором приоритетов законотворчества.
В сложившейся ситуации было бы разумно разработать и решением Российского космического агентства утвердить среднесрочную программу законотворческих работ в области космической деятельности. Такие действия были бы в русле последних решений Правительства Российской Федерации об упорядочении ведомственного законотворчества. Основными элементами программы законотворческих работ в области космической деятельности могли бы стать:
В заключение необходимо еще раз подчеркнуть — законодательное регулирование космической деятельности во многом определяет долгосрочную стратегию развития отрасли. От эффективности и качества такого регулирования зависят политические и экономические условия развития российской космонавтики в XXI веке.
И. Моисеев,
Институт Космической Политики